- El catedràtic emet un segon i complet informe a petició del comú de Sant Julià amb les seves apreciacions sobre la reforma competencial que s’ha de votar aquest divendres al Consell
- El jurista és molt contundent, i tot i proposar solucions, deixa clar que els textos actuals topen frontalment amb el marc constitucional que, insinua, potser es vol canviar de forma encoberta
- L’exmagistrat del TC lamenta que l’únic que s’ha fet és agafar els diners que es tenia al pot per als comuns i s’ha buscat la manera per transferir-los sense tenir en compte què fixa la Carta Magna
- L’informe, de 25 pàgines, deixa clar que els criteris variables amb els quals es vol distribuir les transferències i la gestió de la cessió gratuïta de terrenys es posa els comuns al servei del Govern
El segon i ampliat informe del catedràtic emèrit de Dret constitucional Miguel Ángel Aparicio sobre la reforma competencial que s’ha de sotmetre a votació del Consell General aquest divendres suposa un revés en tota regla als dos projectes de llei. Amb un to reflexiu, acadèmic, però sense embuts,
l’exmagistrat del Tribunal Constitucional (TC) llança diversos dards enverinats al Govern a qui acusa implícitament de buidar de funcions els comuns o, més explícitament, de posar-los al servei de l’executiu quan, recorda, les corporacions parroquials, com a màxima representació de les parròquies són, en la configuració de la Constitució, no només poders de l’Estat si no Estat en si mateix. Per això, Aparicio no s’estalvia una advertència recomanació. I ve a dir que si el marc constitucional
“no s'estima adequat a les actuals necessitats, podria ser objecte de reforma”. És a dir, que si es vol canviar el marc institucional es faci via modificació de la Constitució i no encoberta a través d’una nova llei qualificada de transferències o una modificació en l’eina legal que regula les competències.
Aparicio ha elaborat un informe de 25 pàgines amb les seves consideracions sobre les dues lleis que han de veure la llum divendres. Intenta usar un to conciliador però exposant sense manies aquelles parts dels textos que considera inconstitucionals. I resulta que els articles o elements que el catedràtic adverteix que topen amb els límits que fixa la Constitució són els nuclis essencials de la reforma pretesa, especialment, pel Govern. D’una banda, tots aquells nous criteris lligats a la suposada sostenibilitat econòmica i a les especificitats parroquials que s’imposen per a la distribució de les transferències i, de l’altre, aquells aspectes relatius a la cessió gratuïta de sòl per part dels comuns a l’executiu sense que, de facto, les corporacions parroquials puguin dir gran cosa en relació amb la destinació última d’aquells terrenys cedits.
El catedràtic arriba a plantejar què passaria si el Consell General vota a favor del vet que pogués plantejar un comú en relació a l’ús d’un dels espais cedits. I ho equipara a una moció de censura a l’executiu.
Miguel Ángel Aparicio, que també ha elaborat un segon informe, més recent -el primer, el seu, està datat a Motril, on viu, els darrers dies de setembre-, en què rebat punt per punt els treballs d’Enoch Albertí i Joaquín Tornos, aclareix d’entrada que l’anterior treball que havia fet per encàrrec del comú de Sant Julià de Lòria eren només uns apunts. De forma educada i discreta fa un toc d’atenció a aquells mitjans ja sigui institucionals o de comunicació que haurien tret rellevància al seu treball. Per això recorda que només es tractaven d’uns apunts. Alhora,
recorda que tot és matisable, i que malgrat les consideracions d’inconstitucionalitat que fa al tomb dels dos textos legislatius que estan sobre la taula del debat, com tota llei, amb un canvi de redacció es pot buscar l’encaix de la reforma a la Constitució. Perquè, lamenta,
algunes de les pretensions governamentals en cap cas poden ser matèria de llei qualificada si no que s’haurien de gestionar, si l’executiu ho considera adient, via llei ordinària. De fet, encara que sigui a mode conclusiu, el catedràtic apunta alguna solució. Ho fa en la tercera i última de les seves conclusions. Per això cal esmentar-la ja d’entrada.
Aparicio diu així:
“Les discordances constitucionals advertides poden corregir-se mitjançant, en el primer cas, la distinció entre transferències constitucionals i transferències conjunturals (no incloses aquestes en la categoria de llei qualificada) i l'elevació dels percentatges considerats sota l'epígraf "solidaritat i particularitats comunals" que, amb certs aclariments, sí responen als fins i a la forma constitucionalment previstos; o introduint altres formes financeres adients. I per al segon, tenint en compte les obligacions que els Comuns han de complir en les activitats que comportin un interès nacional, n'hi hauria prou que, a través d'algun tipus de comissió paritària, poguessin participar en la desafectació dels béns de què es tracti i en el canvi de titularitat de la seva competència.”
La repassada, el vapuleo que es diria en castellà, que fa el jurista a les parts més controvertides dels dos projectes de llei és de campionat. Fins al punt que sembla ridícul que algú pugui dir que les consideracions arriben tard i que com que hi ha compromisos contrets s’han de respectar. Vaja, i salvant les distàncies, és com si vostè es compromet a casar-se i del dia del compromís al dia de la boda descobreix que la parella li ha estat infidel -de forma no pactada- i la seva única resposta és que, malgrat tot, com que ja havia anunciat que es casaria, ho ha de fer sí o sí. Com bé adverteix Aparicio, la reforma projectada té un únic objectiu i finalitat. Un criteri economicista. S’adeqüen les competències i la forma de repartir les transferències als diners que hi ha al pot. Res més. I això no respecta la Constitució. És evident. Les transferències tenen una garantia constitucional major. El comuns també. I és que Aparicio arriba a afirmar en el seu informe que
“el resultat de tot això, per tant, és que aquestes previsions han atorgat un excés de poder al Govern per aconseguir els seus objectius immediats i concrets al marge de l'exigència constitucional d'objectivitat i proporcionalitat i, al marge també, d’atendre prioritàriament a la capacitat econòmica dels Comuns amb paràmetres d’equitat”. O encara una altra perla que deixa anar el catedràtic:
“Les transferències, segons s'ha comentat, miren de garantir la prevalença governamental en polítiques concretes a través parcialment d'un sistema de premis i càstigs; les competències a convertir els comuns en servidors territorials i urbanístics del Govern.”
Una reforma “forçada i una mica desmanegada”
Aparicio és tan contundent en les seves argumentacions jurídiques -ha estat magistrat del TC molts anys, es coneix els detalls i les entre línies de la redacció de la Carta Magna, que recorda més d’una vegada, cita jurisprudència constitucional andorrana i no de l’Estat espanyol- com cooperador en la recerca de solucions. Ho diu obertament. Però no deixa de ser molt crític amb els textos que hi ha sobre la taula. És molt crític, per exemple, amb el fet que es faci una nova llei de transferències amb un catàleg de requisits que no respecten el mandat constitucional a parer seu i no asseguren les necessitats comunals i que, en canvi, la reforma competencial és faci de manera
“forçada i una mica desmanegada”. La reforma en la seva integritat, adverteix, es condiciona a l’acció política del Govern i no a l’acció competencial dels comuns. I per això, diu clarament, hi ha matèries regulades al marge de les exigències constitucionals. El jurista recorda que Andorra és com és i té, avui per avui, l’estructura que té. I és aquí quan apunta que si algú no hi està d’acord el que ha de fer és plantejar una reforma de la Constitució.
Quatre reflexions seguides -n’hi ha moltes més- d’Aparicio que són ben significatives.
“És a dir, el nou paradigma ‘econòmic’ que és el que expressen les transferències és, segons sembla, el que obliga a modificar el vell paradigma competencial.” O
“les competències, com s'acaba de dir, son tingudes en compte en tant s'acoblen a les transferències i en tant són funcionals, en definitiva, als àmbits d'actuació governamental”. O encara:
“L'entramat competencial dels Comuns pretén fer-se funcional respecte del sistema de transferències econòmiques: de forma clara i malgrat afirmacions expresses en sentit contrari, el que es desprèn dels nous textos és que el sistema d'exercici competencial es subordina al sistema de transferències i no a l'inrevés, com seria constitucionalment exigible.” I per tot, diu,
“l'exemple més clar ve donat en que l'únic lligam entre transferència i competència es produeix en l'àmbit del tractament de les aigües residuals i en la confecció del cadastre; i es tracta d'un lligam en què, amb tota evidència, es condiciona l'exercici de la competència a la recepció de la transferència i, com després es veurà, amb la conseqüència de quedar-se al marge de les previsions constitucionals.”
Quant a les transferències, i en especial als criteris relatius al que es denomina la sostenibilitat mediambiental, social i econòmica, i a la partida de solidaritat i particularitats comunals, Aparicio lamenta que es tracti d’un concurs de mèrits al qual s’hi associa un catàleg de premis o càstigs.
“Les transferències no tendeixen a protegir l'autogovern, marca un dels elements essencials en la seva possible inadequació a la norma suprema de l'ordenament del Principat”, manté el catedràtic. I recorda:
"El Govern no pot utilitzar la seva capacitat d'orientació política (o ‘indirizzo político’, segons la terminologia italiana) en la qualificació de la destinació de les transferències; o, dit en altres termes, les transferències han de ser, si no políticament neutres, sí almenys s’han de estructurar com variables independents de les polítiques governamentals. El que significa dues coses: d'una banda, que el govern no pot intervenir en la seva concreció disposant de manera directa o indirecta en la selecció dels comuns als que es lliuren o deixen de lliurar determinades quantitats; i, de l'altra, que no pot decidir la determinació d'aquestes mateixes quantitats.”
El jurista manté que hi ha un bon nombre de partides que es pretenen introduir com a criteris per a la distribució de transferències que
“cap d'elles té com a finalitat assegurar la capacitat econòmica dels Comuns, sinó la de compensar o incentivar la posada en pràctica d'una determinada política econòmica o un determinat tipus d'activitat, trencant així el requisit imposat per l'article 81 de la distribució proporcional d'acord amb criteris objectius en les transferències de tipus variable”. Tot plegat, el que comporta és que les previsions contingudes en la pretesa reforma
“han atorgat un excés de poder al Govern per aconseguir els seus objectius immediats i concrets al marge de l'exigència constitucional d'objectivitat i proporcionalitat i, al marge també, d’atendre prioritàriament a la capacitat econòmica dels comuns amb paràmetres d’equitat”.
Cessió gratuïta de sòl i informes vinculants o no
I tot plegat només pel que fa a les transferències. Perquè quan el catedràtic entra a valorar els canvis en matèria de competències i, especialment i essencialment, allò que es pretén establir a través dels apartats 6 i 7 de l’article 4 en la nova redacció que es vol donar a la llei, Aparicio tampoc no s’hi posa guants. Tres paràgrafs del seu informe que també són d’allò més significatius en relació a un aspecte que també considera inconstitucional i que, com s’ha dit, quan es pretén incloure pel mig el Consell General, creu, es podria acabar fomentant una mena de moció de censura governamental encoberta.
El primer:
“Per això, la introducció en l'apartat 6 de l'article 4 de tota la bateria d'informes vinculants o no, la connexió amb la disposició addicional com a element justificació de les aparents limitacions que estableix i, fins i tot, l'apel·lació a la intervenció del Consell General per aixecar els vets que hi pogués haver, invocant la seva condició de representant del poble andorrà, s'assemblen més a maniobres de distracció que a la introducció d'un nou sistema d'exercici de les competències urbanístiques respectives.” El segon:
“El que el projecte de llei efectua és una sostracció de la competència mentre afirma el seu manteniment : el paràgraf corresponent hauria de indicar amb tota claredat que la competència d'administració, gestió i govern dels béns de domini públic i dels béns propis dels comuns correspon a aquests mentre no sigui exercida pel Govern en aplicació dels seus projectes d'infraestructures. Doncs aquest és el veritable contingut de l'atribució competencial: és el Govern i no els comuns qui pateix limitacions en l'exercici d'aquestes competències. És a dir, el projecte transmet al Govern, ‘ope legis’, la titularitat dels béns comunals de domini públic i els patrimonials, en tots els casos en què aquest, en ús de les seves pròpies competències , posi en marxa un projecte qualificat pel mateix govern d'interès nacional en els termes que ordena la Llei general del territori i urbanisme; i el Govern pateix determinades limitacions a l’exercici d'aquesta nova competència ja que ha de comptar amb un informe dels Comuns afectats o amb el vot legislatiu ordinari favorable del Consell General si aquests informes són negatius i teòricament ‘vinculants’.”
I el tercer:
“El que no pot fer la llei de delimitació de competències és negar de pla als Comuns la seva capacitat de decidir sobre els seus béns públics o patrimonials i ser convertits en meres ‘ancillae domini’, simulant la seva dependència sota el mantell del sistema d'informes preceptius ( encara que sempre després d'haver estat aprovat el corresponent projecte), no vinculants uns (els casos més importants) i pseudo-vinculants d'altres. I no es pot fer perquè els mers informes, qualsevol que sigui el seu contingut, no incideixen en la naturalesa del negoci jurídic substanciat amb l'aprovació de projectes d'interès nacional i plans sectorials . Tant uns com els altres fan cas omís de qui és el titular de la competència sobre el bé en el que recauen les seves corresponents execucions.”
Hores d’ara, una bona colla de consellers generals i, en tot cas, representants de tots els grups parlamentaris i del Govern tenen l’informe-bomba d’Aparicio. Divendres se sotmeten a votació les lleis. Probablement no hi haurà moció de censura encoberta al Govern. Però sí que s’encobrirà una primera reforma constitucional de facto. Ara que està tan de moda a l’Estat veí… ¿és l’aplicació de l’article 155 que fa Toni Martí a les parròquies per suspendre’ls l’autonomia?
Comentaris